Section XIII : Infrastructure

1. Survol

Le marché de l’infrastructure demeure vigoureux au Canada. Les trois ordres de gouvernement, soit fédéral, provincial/territorial et municipal, participent à l’aménagement et à la mise en œuvre de projets d’infrastructure, chacun d’eux utilisant diverses entités qui lui sont rattachées pour fournir et dispenser directement des services publics. Le présent survol traite plus particulièrement des projets d’immobilisations d’envergure et à valeur élevée visant l’aménagement d’infrastructures publiques.

Le gouvernement fédéral, la plupart des provinces ainsi que de nombreuses municipalités urbaines ont investi beaucoup de ressources à l’amélioration des infrastructures au Canada, selon une combinaison de modèles de prestation traditionnels, de modèles de réalisation de projet financé (sous forme de partenariats public-privé ou « PPP ») et de modèles de contrats collaboratifs.

De nombreux gouvernements provinciaux du Canada ont mis en place un organisme responsable des projets d’immobilisations d’envergure. Infrastructure Ontario, Infrastructure BC, Alberta Infrastructure et la Société québécoise des infrastructures (« SQI ») sont les organismes provinciaux les plus actifs.

Le gouvernement fédéral a établi la Banque de l’infrastructure du Canada (« BIC ») en juin 2017, dont la mission est d’investir 35 G$ CA en financement fédéral dans des projets d’infrastructures qui génèrent des revenus, servent l’intérêt public et attirent des capitaux privés. La BIC dispose de vastes pouvoirs qui lui permettent de chercher des solutions de financement novatrices pour les projets d’infrastructures publiques. Elle privilégie les secteurs des infrastructures vertes, de l’énergie propre, du transport en commun, du commerce et du transport, ainsi que l’amélioration de l’accès à Internet haut débit. Elle a aussi comme mandat d’offrir des services-conseils aux promoteurs de projets dès les premières étapes de l’élaboration d’un projet dans le but d’en maximiser le potentiel. À ce jour, la BIC a approuvé des investissements totalisant plus de 16 G$ CA à l’échelle du Canada pour des projets tels que les nouveaux traversiers hybrides en Colombie-Britannique, la transformation de l’aéroport international Montréal-Trudeau, le Réseau express métropolitain, le petit réacteur modulaire de Darlington et un certain nombre d’initiatives municipales concernant des autobus à zéro émission.

La méthode d’approvisionnement par PPP a servi au Canada dans le cadre de projets de routes, de ponts, de chemins de fer (notamment de transport en commun rapide), d’hôpitaux, de palais de justice, d’établissements scolaires, de centrales hydroélectriques ainsi que de projets de gestion de matières organiques, d’aqueduc et de traitement des eaux pour des concessions à long terme. Une grande variété de logements et d’autres installations publiques ont également été construits, soit selon une méthode de conception-construction, de conception-construction-exploitation, de conception-construction-financement, de conception-construction-financement-entretien ou d’autres structures d’opération.

Plus récemment, des modèles de contrats collaboratifs ont vu le jour dans certains secteurs du marché canadien, comme les contrats d’alliance, la réalisation de projet intégrée et la méthode d’exécution graduelle de type conception-construction. Ces modèles collaboratifs sont de plus en plus courants, notamment dans le cadre de projets dans les domaines des transports en commun et des soins de la santé en Alberta, en Colombie-Britannique, en Ontario et au Québec.

Le gouvernement fédéral et plusieurs provinces canadiennes ont adopté des lois sur le paiement rapide et l’adjudication obligatoire qui s’appliquent aux projets d’infrastructures publiques :

Depuis le 1^er octobre 2019, (sous réserve de certaines dispositions transitoires), la Loi sur la construction de l’Ontario comprend un régime obligatoire de paiements rapides et un mécanisme obligatoire de règlement accéléré des différends, lequel mécanisme est administré et supervisé par une nouvelle entité, l’Ontario Dispute Adjudication for Construction Contracts (« ODACC »). Le 6 novembre 2024, la Loi de 2024 visant à bâtir l’Ontario pour vous (le « projet de loi 216 ») a reçu la sanction royale et introduira d’autres modifications à la Loi sur la construction, y compris des changements apportés au régime d’arbitrage intérimaire des différends en matière de construction et de retenues prévues par la loi. Cette nouvelle loi n’est pas encore entrée en vigueur.
En Alberta, la loi intitulée Builders’ Lien (Prompt Payment) Amendment Act est entrée en vigueur le 29 août 2022. En vertu de cette loi, la Builder’s Lien Act est devenue la Prompt Payment and Construction Lien Act. Elle prévoit par ailleurs un mécanisme de règlement de différends par voie d’arbitrage et introduit un régime de paiement rapide obligatoire similaire à celui prévu par la Loi sur la construction de l’Ontario. La Prompt Payment and Construction Lien Act a été modifiée le 1^er avril 2025 et permet dorénavant de porter un différend en arbitrage après l’achèvement d’un projet, plus précisément jusqu’à la date du paiement final.
En Saskatchewan, la Builders’ Lien (Prompt Payment) Amendment Act, 2019 est entrée en vigueur le 1^er mars 2022. Elle établit un régime de paiement rapide et un mécanisme d’arbitrage qui sont similaires à ceux prévus à la Loi sur la construction de l’Ontario.
Au Nouveau-Brunswick, la Direction des services législatifs du Cabinet du procureur général a recommandé une réforme en deux étapes de la Loi sur le privilège des constructeurs et des fournisseurs de matériaux. Dans le cadre de la première de ces étapes, la Loi sur les recours dans le secteur de la construction est entrée en vigueur le 1^er novembre 2021, remplaçant par le fait même la Loi sur le privilège des constructeurs et des fournisseurs de matériaux et modernisant ainsi la législation relative aux privilèges de construction. Dans le cadre de la seconde étape, le gouvernement du Nouveau-Brunswick a adopté le 16 juin 2023 la Loi sur les paiements rapides et les règlements des différends dans le secteur de la construction, qui introduit un régime de paiement rapide et de règlement des différends par arbitrage. Toutefois, cette nouvelle loi n’est pas encore entrée en vigueur.
Le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a adopté des projets de loi prévoyant l’établissement de mécanismes de paiement rapide et de règlement des différends. Les projets de loi 119 et 211 ont obtenu la sanction royale, mais ne sont pas encore entrés en vigueur.
En Colombie‑Britannique, le ministère du Procureur général a entrepris à la fin de 2023 un processus de consultation à grande échelle pour examiner la législation adoptée dans les autres provinces en vue de déterminer la meilleure façon d’établir un régime de paiement rapide. En avril 2025, le Procureur général a demandé au personnel du ministère de préparer une proposition législative en fonction des résultats de la consultation.
Au Manitoba, le projet de loi 38, Loi modifiant la Loi sur le privilège du constructeur (paiement rapide), a obtenu la sanction royale le 30 mai 2023. En date du 1^er avril 2025, toutes les dispositions de cette loi sont en vigueur.
Au Québec, la Loi visant principalement à promouvoir l’achat québécois et responsable par les organismes publics, à renforcer le régime d’intégrité des entreprises et à accroître les pouvoirs de l’Autorité des marchés publics, qui a été sanctionnée le 2 juin 2022, a modifié la Loi sur les contrats des organismes publics afin d’y ajouter des dispositions relatives aux paiements et au règlement des différends en matière de travaux de construction. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 8 septembre 2025. De même, le Règlement sur les paiements et le règlement rapides des différends en matière de travaux de construction est entré en vigueur le 8 septembre 2025, et son applicabilité à certaines catégories de contrats est limitée jusqu’au 8 septembre 2027. Les modifications prévues dans la Loi sur les contrats des organismes publics, complétées par le Règlement sur les paiements et le règlement rapides des différends en matière de travaux de construction, visent à assurer le paiement rapide des entrepreneurs et des sous-traitants qui sont parties à des contrats publics de construction en prévoyant des délais de paiement stricts et un mécanisme rapide de règlement des différends. Ces changements permettront d’améliorer la transparence, l’efficience et la prévisibilité de la gestion financière des contrats publics de construction au Québec.

Ailleurs au Canada, diverses lois provinciales sur le paiement rapide et le règlement des différends sont en cours d’élaboration et de mise en œuvre. Par exemple, le gouvernement du Québec a mis sur pied des projets pilotes visant à faire l’essai de deux principaux mécanismes de facilitation des paiements pour les contrats publics et les sous-contrats connexes : un calendrier de paiement obligatoire et un mécanisme de règlement des différends prévoyant le recours à un intervenant-expert dans le but de régler rapidement les différends. Ces projets s’appuient sur des principes comparables à ceux énoncés dans la Loi sur la construction (Ontario) et adaptés au droit civil. Le 2 juin 2022, par suite de ces projets pilotes, le projet de loi n^o 12 a été adopté et est entré en vigueur, lequel modifie la Loi sur les contrats des organismes publics.

Au fédéral, la Loi fédérale sur le paiement rapide des travaux de construction a reçu la sanction royale le 21 juin 2019 et est entrée en vigueur le 9 décembre 2023. Cette loi s’appliquera à tous les contrats de construction qui existaient avant sa date d’entrée en vigueur, soit le 9 décembre 2023, et établit des exigences de paiement rapide pour les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux qui s’apparentent aux exigences de paiement rapide prévues dans la Loi sur la construction (Ontario).

Pour la plupart des projets d’infrastructure d’envergure du secteur public au Canada, qu’ils soient réalisés sous forme de PPP ou selon de nouveaux modèles de prestation, les types de risques associés au secteur public comprennent les changements législatifs discriminatoires ou propres à une industrie, les frais d’assurance, les événements non assurables ainsi que les risques liés aux conditions environnementales préexistantes, mais non repérables. La partie du secteur privé et celle du secteur public se partagent habituellement les risques liés aux événements de force majeure. Dans plusieurs ressorts, la pandémie de COVID-19 a donné lieu à de nouvelles dispositions dans les contrats, lesquelles prévoient le risque de dépassement de coûts et de retard dû à la pandémie de COVID-19 en particulier, ou à toute autre épidémie ou pandémie qui pourrait survenir à l’avenir.

La façon dont les parties privées gèrent les risques varie selon les modèles de prestation, le contrat négocié avec le secteur public, la façon dont l’entité du secteur privé s’organise et répartit les risques parmi ses participants, la structuration du modèle de paiement, ainsi que la possibilité d’obtenir de l’assurance. Au cours des dernières années, le secteur public a adopté des solutions de rechange aux modèles de contrats à prix fixe, y compris des modèles de prix cibles avec partage des inconvénients et des bénéfices, dans le cadre de la diversification des modèles de contrat et en réponse aux forces du marché.

2. L'état actuel du marché des infrastructures publiques

Le marché des PPP au Canada est bien installé : nombre des premiers projets en PPP ont déjà été menés à bien et sont maintenant en exploitation, tandis que beaucoup d’autres ont été vendus à des investisseurs à long terme sur le marché secondaire. En outre, à mesure qu’ils progressent, bon nombre de projets sont vendus ou font l’objet d’un premier refinancement; c’est alors que sont mis à l’épreuve les mécanismes du partage des bénéfices entre les autorités publiques et le secteur privé pour ce qui est de l’efficience accrue des solutions de financement et des bénéfices à la vente. De plus, pour la réalisation de projets d’envergure, les autorités contractantes du secteur public ont de plus en plus recours à de nouveaux modèles de contrats, tels que les contrats collaboratifs, ainsi qu’à des modèles de contrat plus traditionnels.

Le financement des infrastructures publiques demeure vigoureux et continue de se diversifier.

Dans le cadre de son Programme d’infrastructure Investir dans le Canada, le gouvernement fédéral fournit plus de 33 G$ CA de financement aux termes d’ententes bilatérales conclues avec des provinces et des territoires. Il convient toutefois de noter que les fonds rendus disponibles par l’intermédiaire de ce programme sont infimes par rapport aux besoins de financement énoncés publiquement par les principales agglomérations canadiennes. D’autres sources seront donc requises pour le financement des besoins canadiens en matière d’infrastructure du transport en commun, et les provinces ainsi que les municipalités devront plus particulièrement être mises à contribution. Le 6 juin 2025, le gouvernement fédéral a également déposé le projet de loi C-5, intitulé Loi édictant la Loi sur le libre-échange et la mobilité de la main-d’œuvre au Canada et la Loi visant à bâtir le Canada (la Loi sur l’unité de l’économie canadienne). Cette nouvelle loi permettra au gouvernement fédéral de prioriser certains projets d’intérêt national en simplifiant le processus réglementaire supervisé par le nouveau Bureau des grands projets fédéral.

Par exemple, le gouvernement de l’Ontario a prévu des investissements de plus de 200 G$ CA s’échelonnant sur les dix prochaines années, dont un investissement à hauteur de 33 G$ CA à compter de 2025 jusqu’en 2026. Ces investissements comprennent les affectations suivantes : 30 G$ CA pour la planification et/ou la réalisation de projets de prolongement et de réfection d’autoroutes; 61 G$ CA pour les projets de transport en commun, y compris quatre projets prioritaires de métro (soit la nouvelle ligne Ontario, le prolongement du métro vers Scarborough, le prolongement de la ligne de métro Yonge vers le nord et le prolongement vers l’ouest de la ligne Eglinton Crosstown); près de 56 G$ CA pour les infrastructures de la santé; près de 4 G$ CA à compter de 2019 jusqu’en 2020 pour soutenir l’engagement du gouvernement de l’Ontario à fournir un accès Internet haute vitesse à toutes les collectivités de la province; 5 G$ CA pour le secteur de l’éducation postsecondaire; et 30 G$ CA, dont 23 G$ CA en subventions d’immobilisations, pour soutenir le renouvellement et l’expansion de projets visant les infrastructures écolières et la garde des enfants.

Dans son plan d’immobilisations pour 2025 (2025 Capital Plan), le gouvernement de l’Alberta propose d’investir 26 G$ CA dans les infrastructures, dont 7,5 G$ CA dans les infrastructures municipales, 3,6 G$ CA dans les installations de soins de la santé et 2,5 G$ CA dans les routes et les ponts. Ce plan comprend également une affectation de 3,8 G$ CA sur trois ans pour la préservation des immobilisations et la remise en état d’installations existantes, telles que des immeubles, des routes et des ponts.

Dans son budget 2025, le gouvernement de la Colombie-Britannique prévoit des investissements dans les soins de la santé, le transport, le logement et l’éducation qui totaliseront 45,9 G$ CA pour l’ensemble des trois exercices couverts par le budget, notamment 15,9 G$ CA dans le secteur des transports et 15,5 G$ CA dans le secteur des soins de la santé.

Au Québec, le budget alloué aux infrastructures publiques s’élève à 164 G$ pour la période 2025-2035.

Par ailleurs, on a observé une diversification des catégories d’actifs, qui comprennent dorénavant des centres de données et d’autres infrastructures numériques, des installations de production et de stockage d’énergie, des véhicules à zéro émission et des réseaux de recharge, ainsi que des lignes de télécommunications à haute vitesse, entre autres; cette diversification offre plus de possibilités pour les nouveaux arrivants nationaux et internationaux qui possèdent une expérience spécialisée. Avec l’aide des gouvernements fédéral et provinciaux, de nouveaux investissements sont également effectués auprès de projets d’infrastructures au sein de collectivités des Premières Nations, des Inuits et des Métis, notamment le projet d’expansion du potentiel hydroélectrique d’Atlin, le projet de raccordement permanent de Georgina Island, le projet d’infrastructure du débarcadère de Kahkewistahaw, le projet de ligne de transport d’électricité Wataynikaneyap, le projet de liaison hydroélectrique et de fibre optique au Kivalliq et le projet ferroviaire Tshiuetin.

De plus, des investissements récents en matière de transition énergétique mettent davantage l’accent sur les projets relatifs à l’énergie tirée de l’hydrogène propre en tant que service et à la valorisation énergétique des déchets. À titre d’exemple, citons le Centre d’hydrogène de Niagara et le projet de système de transfert d’énergie des eaux usées brutes du Toronto Western Hospital en Ontario, ainsi que l’Initiative de rénovations énergétiques des bâtiments de la BIC.