La Cour d’appel de l’Alberta conclut que la Loi sur l’évaluation d’impact est inconstitutionnelle… encore une fois

Dans un avis consultatif publié le 9 octobre 2026 dans l’affaire Reference re Impact Assessment Act, as amended (la « décision 2026 relative au renvoi »), la majorité de la Cour d’appel de l’Alberta (la « CAA ») a conclu que les modifications apportées à la Loi sur l’évaluation d’impact (la « LEI ») en 2024 par le gouvernement fédéral ne corrigeaient pas les défauts constitutionnels repérés précédemment par la Cour suprême du Canada (la « CSC »). La formation majoritaire de la CAA a déterminé que la nouvelle définition d’« effets relevant d’un domaine de compétence fédérale qui sont négatifs » continuait d’outrepasser les questions relevant de la sphère de compétence du gouvernement fédéral et risquait d’englober des projets qui sont essentiellement de compétence provinciale. 

La décision 2026 relative au renvoi est le plus récent chapitre d’une saga constitutionnelle qui a débuté il y a sept ans et qui a fait l’objet de deux renvois provinciaux. Elle a été rendue alors que d’importantes initiatives fédérales de réforme visent les grands projets, notamment en ce qui a trait à la LEI.

Voici les principaux éléments de la décision de la CAA et ses répercussions sur les promoteurs de projets.

Contexte : Arrêt 2023 de la CSC relatif au renvoi et modifications de 2024

En 2023, la majorité des juges de la CSC a déterminé dans l’affaire Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact (l’« arrêt 2023 de la CSC relatif au renvoi ») que la LEI et son règlement connexe, le Règlement sur les activités concrètes (le « Règlement »), étaient en grande partie inconstitutionnels. Les juges majoritaires ont conclu que le régime des « projets désignés » prévu à la LEI était ultra vires du Parlement (c’est-à-dire, au-delà des pouvoirs de ce dernier), car les « effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » ne dictaient pas les fonctions décisionnelles de ce régime et la définition d’« effets relevant d’un domaine de compétence fédérale » ne cadrait pas avec la compétence législative du gouvernement fédéral.

De l’avis des juges majoritaires, le régime des « projets désignés » octroyait aux décideurs fédéraux un pouvoir « pratiquement absolu » de réglementer les projets, peu importe s’ils avaient la compétence à l’égard de l’activité sous-jacente.

Le gouvernement fédéral a donné suite à cet arrêt en modifiant la LEI dans le cadre de la Loi n^o 1 d’exécution du budget de 2024 (les « modifications de 2024 »).

Notamment, la nouvelle définition d’« effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale » dans la LEI limitait l’application de la définition de « changements négatifs non négligeables » à ce qui suit :

• les composantes de l’environnement qui relèvent de la compétence fédérale, telles que les poissons et leur habitat, les espèces aquatiques et les oiseaux migrateurs;
• l’environnement sur le territoire domanial et l’environnement marin, ainsi que les eaux limitrophes, internationales et interprovinciales;
• les patrimoines naturel et culturel des peuples autochtones, l’usage courant par ces derniers des terres et des ressources à des fins traditionnelles, ainsi que les emplacements qui sont d’importance sur le plan historique pour ces peuples. 

Le renvoi général aux effets environnementaux interprovinciaux a été supprimé de la définition. 

De plus, les modifications limitaient le champ d’application des désignations ministérielles et des décisions suivant les examens préalables de l’Agence canadienne d’évaluation d’impact aux projets susceptibles de causer des changements négatifs non négligeables dans des champs de compétence fédérale, reformulaient le critère de l’intérêt public autour de la question de savoir si « l’intérêt public […] justifie » les effets négatifs importants relevant d’un domaine de compétence fédérale, et élargissaient la possibilité de substituer les évaluations provinciales à une évaluation fédérale selon une approche « un projet, une évaluation ».

Pour obtenir de plus amples renseignements au sujet de l’arrêt 2023 de la CSC relatif au renvoi et des modifications législatives qui en ont découlé, consultez notre Bulletin Blakes d’octobre 2023 intitulé La CSC statue que la partie de la Loi sur l’évaluation d’impact traitant des « projets désignés » est inconstitutionnelle et notre Bulletin Blakes de mai 2024 intitulé Répartition des compétences : Modifications proposées à la Loi sur l’évaluation d’impact du Canada.

Selon le gouvernement de l’Alberta, les modifications de 2024 n’apportaient aucun changement significatif au régime des projets désignés et la LEI continuait d’empiéter sur des domaines de compétence provinciale exclusive. Il a adressé un renvoi à la CAA au sujet de la constitutionnalité de la LEI modifiée et du Règlement.

Décision 2026 relative au renvoi

La majorité des juges de la CAA a reconnu que le Parlement avait pris des mesures pour répondre à certaines des préoccupations soulevées par la CSC. Or, selon ces juges majoritaires, le caractère véritable du régime des projets désignés n’avait pas changé de manière appréciable (not changed appreciably) et les modifications n’abordaient pas la question essentielle, à savoir que [TRADUCTION] « la LEI continue de conférer à l’exécutif fédéral le pouvoir décisionnel ultime en ce qui concerne les effets généraux d’un projet de compétence essentiellement provinciale ». Le régime des projets désignés et le Règlement ont donc de nouveau été jugés inconstitutionnels, sauf dans la mesure où ils s’appliquent à des entreprises fédérales.

L’article 7 de la LEI modifiée prévoit qu’il est interdit aux promoteurs de projets désignés de prendre des mesures pouvant entraîner « des effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale ». Les juges majoritaires de la CAA ont conclu que la définition du terme « effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale » constituait toujours un élargissement excessif des pouvoirs fédéraux. Selon eux, les questions clés relatives à cette définition comprenaient les suivantes :

• Un seuil peu élevé. Le qualificatif « non négligeables » utilisé pour décrire les effets négatifs n’est pas lui-même défini dans la LEI. Les juges majoritaires de la CAA se sont penchés sur l’interprétation que le gouvernement fédéral donnait à ce qualificatif, le sens voulu étant celui de « non insignifiant » (non-trivial) et de « plus que minimal » (more than de minimis). Ils ont observé qu’on pouvait difficilement imaginer un grand projet ne présentant pas la possibilité d’entraîner des effets négatifs non négligeables dans au moins un domaine de compétence fédérale (p. ex., les poissons et leur habitat; les oiseaux migrateurs; ou encore l’usage des terres par les peuples autochtones à des fins traditionnelles). Par conséquent, ils ont conclu que le seuil établi par le qualificatif « non négligeables » ne réduisait que légèrement le champ d’application de l’article 7 de la LEI, et que ce champ d’application continuait d’être de très vaste portée.
• Les peuples autochtones. Les juges majoritaires de la CAA ont déterminé que le qualificatif « non négligeables » n’empêchait pas que les aspects de la définition des effets négatifs ayant trait aux peuples autochtones puissent constituer une atteinte radicale à la compétence provinciale (radical intrusion on provincial jurisdiction). Sous sa forme actuelle, cette définition permet au gouvernement fédéral de [TRADUCTION] « s’immiscer potentiellement dans toute décision provinciale susceptible d’avoir un impact, quel qu’il soit, sur l’usage des terres par les peuples autochtones à des fins traditionnelles, sur la culture de ces peuples, sur leurs droits ancestraux et issus de traités, ou encore sur leurs conditions sanitaires, sociales ou économiques ». Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867n’accorde pas au gouvernement fédéral un droit de véto ou une compétence de surveillance à l’égard de l’exercice valide d’une compétence provinciale du fait que les questions s’y rapportant pourraient entraîner des répercussions sur les peuples autochtones, lorsque ces questions ne relèvent pas en soi de la compétence fédérale. 

Les juges majoritaires ont noté également qu’une version antérieure de la LEI permettait à une collectivité autochtone de consentir à une activité qui serait autrement interdite sans évaluation d’impact. L’abrogation de cette exception fait en sorte qu’une collectivité autochtone ne peut éviter l’interdiction prévue à l’article 7 de la LEI et l’exigence connexe de procéder à une évaluation d’impact aux termes d’une entente, même lorsque cette collectivité est le promoteur du projet.

• Une liste non limitative. La liste des champs visés par la définition d’« effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale » n’est pas définitive. Le cabinet fédéral peut modifier par règlement cette liste pour y inclure « toute autre composante de l’environnement ». Les juges majoritaires de la CAA ont exprimé leurs préoccupations à l’égard de cet aspect de la définition, qui autorise ainsi le cabinet fédéral à élargir unilatéralement le champ d’application de la LEI sans surveillance parlementaire. 

Outre leurs préoccupations à l’égard de la définition d’effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale, les juges majoritaires de la CAA ont estimé que les pouvoirs décisionnels établis par la LEI continuaient de permettre une réglementation fédérale des projets fondée sur des considérations non fédérales.

La décision sur l’intérêt public constitue la dernière étape du processus prévu à la LEI, soit l’étape à laquelle le décideur fédéral détermine si un projet désigné peut aller de l’avant. Ce décideur doit par ailleurs déterminer si les effets négatifs relevant d’un domaine de compétence fédérale qui sont, « dans une certaine mesure, importants » sont justifiables aux fins de l’intérêt public. L’article 63 présente les facteurs pouvant être pris en compte pour déterminer si des effets sont justifiables aux fins de l’intérêt public, notamment les répercussions sur les peuples autochtones, les engagements du gouvernement fédéral à l’égard des changements climatiques, ainsi que la durabilité. Ces facteurs renvoient toujours aux « effets » généraux d’un projet. Dans l’article 2 de la LEI, le terme « effets » est défini de façon générale comme étant les changements positifs et négatifs de toutes tailles, dans des domaines de compétence fédérale ou provinciale. 

Les juges majoritaires de la CAA ont déterminé qu’un projet relevant principalement de la compétence provinciale pouvait être bloqué en raison d’un effet négatif potentiel relevant d’un domaine de compétence fédérale, même si cet effet n’est pas autrement interdit ou réglementé. Un projet dans son ensemble, et pas seulement ses effets fédéraux, peut ainsi être assujetti à un examen par le gouvernement fédéral, tant qu’il existe un point d’ancrage (hook) fédéral.

Dans sa dissidence, le juge Feehan de la CAA a conclu qu’il aurait confirmé la version modifiée de la LEI dans son ensemble. Il a déterminé que le Parlement avait [TRADUCTION] « répondu à toutes préoccupations soulevées » par les juges majoritaires de la CSC et que le régime se fondait désormais sur des effets négatifs d’importance aux domaines de compétence fédérale énumérés. Le fait que la décision de la CAA ne faisait pas l’unanimité signale qu’il ne s’agit peut-être pas du dernier chapitre de cette saga constitutionnelle.

Initiatives fédérales concomitantes et répercussions connexes

La décision 2026 relative au renvoi a été publiée seulement quelques semaines après que le gouvernement fédéral a publié des modifications au Règlement (la « liste de projets »). Ces modifications restreignent les types d’activités concrètes assujetties à la LEI. Entre autres, elles suppriment de la liste de projets les centrales électriques alimentées aux combustibles fossiles et certaines installations de sables bitumineux in situ. Étant donné que chacun de ces types de projets est généralement de nature interprovinciale, cette mesure cadre avec l’arrêt des juges majoritaires de la CAA. Cependant, d’autres types de projets figurant sur la liste de projets peuvent également être essentiellement de nature interprovinciale (p. ex., les mines métallifères et les usines métallurgiques). Leur inclusion dans le Règlement pourrait donner lieu à un nouvel examen de la part du gouvernement fédéral à la lumière de la décision 2026 relative au renvoi. 

La décision 2026 relative au renvoi a été publiée aussi alors que diverses initiatives fédérales visant à simplifier le processus d’approbation des projets sont en cours, notamment le projet de loi C-39, lequel propose des modifications à la LEI. Pour en savoir davantage à ce sujet, consultez notre Bulletin Blakes d’octobre 2026 intitulé Accélération du processus d’autorisation des grands projets fédéraux : modifications proposées par le projet de loi C-39. Il reste à voir comment le gouvernement fédéral réagira à la décision 2026 relative au renvoi compte tenu des progrès qu’il cherche à accomplir au chapitre du soutien à l’aménagement des grands projets.

Principaux points à retenir 

La décision 2026 relative au renvoi est un avis consultatif portant sur un renvoi provincial. La LEI demeure donc en vigueur. Les promoteurs de projets pourraient toutefois se trouver dans une période d’incertitude accrue en attendant une réponse du gouvernement fédéral, laquelle pourrait prendre la forme d’une nouvelle loi, de nouvelles modifications législatives ou d’un autre renvoi adressé à la CSC. Sous réserve de dispositions relatives aux droits acquis, toute nouvelle législation ou modification législative pourrait avoir une incidence sur la mesure dans laquelle la LEI s’applique à divers grands projets.

Les promoteurs devraient également garder à l’esprit que le retrait de certains types de projets de la liste de projets n’élimine pas d’autres éléments de contrôle fédéraux applicables, tels que le Règlement sur l’électricité propre ou le système de tarification fondé sur le rendement prévu par la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre pour les centrales électriques alimentées aux combustibles fossiles.

Pour obtenir de plus amples renseignements au sujet de la décision 2026 relative au renvoi et de ses répercussions sur vos projets, communiquez avec l’une des auteures du présent bulletin ou un autre membre de nos groupes Environnement ou Réglementation de l’énergie. 

Consultez également la page de notre groupe de pratique Grands projets pour en savoir davantage sur notre expertise multidisciplinaire.