La Cour d’appel fédérale détermine que la LDNU ne met pas « immédiatement en œuvre » la DNUDPA

La Cour d’appel fédérale (la « CAF ») a publié récemment son arrêt dans l’affaire Laboratoires Nucléaires Canadiens Ltée c. Première Nation Kebaowek et autres, lequel arrêt vient infirmer une décision de la Cour fédérale datée du 19 février 2025. 

La question centrale de l’appel consistait à déterminer si la loi fédérale intitulée Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la « LDNU ») « [mettait] immédiatement en œuvre » les articles spécifiques de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la « DNUDPA ») dans le droit canadien et, ce faisant, modifiait le cadre juridique existant qui régit l’obligation de la Couronne de consulter et d’accommoder.

La CAF a statué que la LDNU ne met pas « immédiatement en œuvre » la DNUDPA, mais qu’elle vise plutôt à encadrer la mise en œuvre graduelle de la DNUDPA dans le droit canadien. La CAF a également statué que les organismes administratifs, tels que la Commission canadienne de sûreté nucléaire (la « Commission »), ne sont pas chargés de mettre en œuvre la DNUDPA. Par conséquent, la LDNU n’impose pas d’exigences additionnelles relativement à l’obligation de consulter ou à l’examen mené par la Commission quant à l’exécution de cette obligation.

La conclusion de la CAF au sujet de la mise en œuvre de la DNUDPA diffère de celle de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (la « CACB ») dans l’affaire Gitxaala v. British Columbia (Chief Gold Commissioner) (l’« affaire Gitxaala »; en anglais seulement). Dans cet arrêt, la CACB a déterminé que la loi équivalente de la Colombie-Britannique, soit la Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act (la « DRIPA »), intégrait le cadre fourni par la DNUDPA dans la législation de la province, avec prise d’effet immédiate. Bien que la CACB ait conclu que la DRIPA n’avait pas pour effet de créer de nouveaux droits substantiels, elle a statué toutefois que la DNUDPA constitue un prisme d’interprétation à appliquer aux lois provinciales. Elle a conclu également que les tribunaux avaient un rôle à jouer pour déterminer si la législation existante était conforme à la DNUDPA. En s’appuyant sur ces fondements, elle a statué que le régime des titres miniers de la Colombie-Britannique était incompatible avec la DNUDPA. Pour en savoir plus sur cet arrêt, consultez notre Bulletin Blakes intitulé Cour d’appel de la C.-B. : L’ancien régime de titres miniers à accès ouvert de la province est incompatible avec la DNUDPA. 

Si l’arrêt de la CAF apporte des précisions sur l’obligation de consulter et d’accommoder dans le cadre des activités sous réglementation fédérale, des questions essentielles restent sans réponse quant à l’état de la DNUDPA au Canada. Parmi ces questions cruciales figure la suivante : la législation relative à DNUDPA crée-t-elle de nouvelles normes juridiquement contraignantes pouvant être appliquées par les tribunaux, ou la mise en œuvre de la DNUDPA constitue-t-elle un projet de réforme législative dans lequel les tribunaux jouent un rôle limité? Il est probable que la Cour suprême du Canada (la « CSC ») se prononcera sur ces questions lorsqu’elle entendra l’appel de l’affaire Gitxaala l’an prochain.

Contexte de la décision de la Cour fédérale 

La décision de la Cour fédérale découle du contrôle judiciaire demandé par la Première Nation de Kebaowek au sujet de l’autorisation accordée par la Commission en vue de la construction d’une installation modernisée sur le site d’un complexe existant en Ontario. Cette nouvelle installation, laquelle servirait à entreposer des déchets nucléaires de faible activité, se trouverait à l’intérieur du territoire traditionnel de la Première Nation de Kebaowek et, plus particulièrement, serait attenante à la zone visée par la revendication territoriale de cette dernière, sans toutefois être à l’intérieur de cette zone. Les terres destinées à accueillir ce site avaient été expropriées dans les années 1940, et l’accès à la zone est restreint depuis. 

La Commission a conclu que l’obligation de consulter avait été acquittée, malgré le fait qu’un certain nombre de Nations autochtones faisaient valoir que la Commission aurait dû appliquer les principes prévus à la DNUDPA dans son examen de l’exécution de l’obligation de consulter. La Commission n’était pas de cet avis, indiquant qu’elle n’était pas habilitée à déterminer la manière de mettre en œuvre la DNUDPA. En s’appuyant sur ces éléments, la Première Nation de Kebaowek a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision de la Commission.

La Cour fédérale a conclu que la DNUDPA avait « été intégrée au cadre légal positif du Canada » au moyen de la LDNU et devait donc être prise en compte pour déterminer si l’obligation de consulter avait été acquittée. Selon elle, l’installation proposée relevait « clairement » du champ d’application du paragraphe 29(2) de la DNUDPA, ce qui entraînait l’application de la norme du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause. En conséquence, la Cour fédérale a déterminé que la Commission avait commis une erreur dans son examen de l’exécution de l’obligation de consulter en ne tenant pas compte de la DNUDPA. La Cour fédérale a renvoyé l’affaire à la Commission pour que celle-ci reprenne la consultation avec la Première Nation de Kebaowek, cette fois-ci en tenant compte de la DNUDPA.

La décision de la Cour fédérale a suscité un vif débat au sujet de la mise en œuvre de la DNUDPA et de ses répercussions sur l’obligation de consulter. Selon le raisonnement de la Cour fédérale, la DNUDPA avait pour effet d’imposer des exigences considérablement plus élevées au chapitre de la consultation, à savoir un « processus plus étoffé et plus rigoureux » mené « dans le dessein de parvenir à un accord mutuel ».

Analyse

La CAF a abordé l’appel selon une perspective d’interprétation législative. Elle s’est penchée sur la question de savoir si la LDNU intégrait déjà la DNUDPA dans le droit canadien de manière que les décideurs fédéraux soient tenus d’appliquer les articles de la DNUDPA (en plus des normes juridiques applicables en vigueur découlant de la jurisprudence) dans le cadre de l’obligation de consulter. La CAF a formulé la question à trancher comme étant l’une des deux options suivantes : 

1. La LDNU a-t-elle mis en œuvre les articles de la DNUDPA, de sorte que tout tel article qui ne faisait pas déjà partie des lois du Canada en faisait désormais partie?
2. La LDNU prévoit-elle une procédure de mise en œuvre des articles qui ne font pas déjà partie des lois du Canada?

La CAF a choisi la seconde de ces options. Selon la CAF, la LDNU ne met pas en œuvre les articles de la DNUDPA de sorte qu’ils fassent partie des lois du Canada. Elle établit plutôt un cadre relativement à la mise en œuvre de la DNUDPA. S’il y a incompatibilité entre la DNUDPA et une loi fédérale, la LDNU prévoit que le gouvernement fédéral a l’obligation de remédier à cette incompatibilité au fil du temps. Cependant, la LDNU ne prévoit aucun délai précis à cet effet et ne comporte aucune disposition selon laquelle la DNUDPA aurait préséance. Cependant, comme il est indiqué ci-après, la CAF ne donne aucune indication sur la question de savoir si les tribunaux ont un rôle à jouer pour déterminer s’il y a de telles incompatibilités, laquelle question avait été posée à la CACB dans l’affaire Gitxaala. 

La CAF s’est penchée également sur diverses questions additionnelles pour déterminer si la DNUDPA devait s’appliquer ou non à la décision de la Commission en l’espèce. Elle a conclu d’abord que le terme « gouvernement du Canada » figurant dans la LDNU n’englobait pas la Commission et que celle-ci n’était pas responsable d’appliquer la DNUDPA dans son processus décisionnel. La CAF a examiné aussi le paragraphe 29(2) de la DNUDPA. Elle a constaté que la Cour fédérale avait appliqué ce paragraphe sans vérifier si la demande en cause en relevait. Autrement dit, même si la DNUDPA est mise en œuvre par la LDNU, il ne suffit pas de conclure qu’un article ou un paragraphe de la DNUDPA s’applique au seul motif qu’un projet se situe sur des territoires revendiqués par une nation autochtone pour que l’obligation de consulter soit engagée. Il faudrait plutôt procéder à une analyse de l’expression « terres ou territoires » dans le contexte de la DNUDPA.

Points à retenir

L’arrêt de la CAF apporte des éclaircissements aux décideurs fédéraux et aux promoteurs de projets de réglementation fédérale, en affirmant que la législation en vigueur relative à l’obligation de consulter et d’accommoder continue de s’appliquer et n’est pas modifiée par la LDNU.

Si la CAF a estimé que des articles et paragraphes spécifiques de la DNUDPA ne sont pas immédiatement mis en œuvre dans les lois du Canada, ses commentaires fournissent néanmoins des orientations importantes pour l’avenir, invitant les tribunaux à inclure dans leurs analyses les paramètres des articles et paragraphes de la DNUDPA dont l’application est invoquée.

L’arrêt de la CAF concerne spécifiquement la LDNU et les lois fédérales du Canada, et ne remet pas en cause les conclusions de la CACB dans l’affaire Gitxaala relativement aux lois de la Colombie-Britannique. Il y a lieu de noter toutefois que les questions posées à la CACB et à la CAF étaient différentes. La CACB n’a pas examiné la question de savoir si la DNUDPA imposait des obligations supplémentaires à l’égard de l’obligation de consulter. Pour sa part, la CAF n’a pas abordé directement la question de savoir si la conformité des lois existantes avec la DNUDPA constituait une question justiciable. On peut s’attendre à ce que la CSC apporte davantage de précisions sur ces questions lorsqu’elle se prononcera sur l’appel de la décision dans l’affaire Gitxaala.

Pour en savoir davantage, communiquez avec l’un des auteurs du présent bulletin ou un membre de notre groupe Droit des Autochtones.