Réforme de l’encadrement du lobbyisme au Québec : synthèse du rapport spécial du Commissaire et des obligations proposées

Déposé à l’Assemblée nationale le 26 mai 2026, le Rapport spécial du Commissaire au lobbyisme du Québec (le « rapport »), intitulé Le devoir d’agir pour la transparence et l’intégrité, s’inscrit dans un contexte institutionnel et politique marqué par une volonté explicite de réforme du régime encadrant les activités de lobbyisme.

Ce dépôt fait suite à l’adoption, le 17 février 2026, d’une motion unanime des parlementaires enjoignant au gouvernement de légiférer et, à la recommandation n°25 du rapport de la Commission d’enquête sur la gestion du projet CASA de la Société de l’assurance automobile du Québec (Commission Gallant), de refondre complètement la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme (la « Loi »).

Le rapport met d’abord en évidence certaines limites du cadre actuel, notamment en ce qui concerne sa capacité à assurer une transparence effective des communications d’influence.

À cet égard, il souligne les difficultés d’interprétation associées à la notion de « partie importante », laquelle occupe une place centrale dans le régime en vigueur. Cette notion découle de la définition législative du lobbyisme d’entreprise prévue à la Loi, qui limite l’assujettissement de certaines personnes à celles exerçant des activités de lobbyisme dans une « partie importante » de leurs fonctions. Cette approche, fondée sur un seuil qualitatif, vise à exclure les interventions occasionnelles ou accessoires du champ d’application du régime.

Toutefois, le rapport souligne que ce seuil se serait avéré difficile à circonscrire et à appliquer en pratique, notamment à la lumière de la jurisprudence et, plus particulièrement, depuis l’arrêt Cliche c. Directeur des poursuites criminelles et pénales.

Dans ce contexte, le rapport souligne que la notion de « partie importante » soulève des enjeux quant à la preuve de l’assujettissement au régime, et rend plus incertaine la qualification de certaines activités de communication d’influence. Selon le rapport, cette situation a pour effet d’exclure du registre certaines activités qui, bien que pertinentes du point de vue de l’intérêt public, ne rencontrent pas clairement ce seuil.

Le Commissaire au lobbyisme (le « Commissaire ») souligne ainsi qu’il peut être difficile, tant pour les citoyens que pour les décideurs publics, de déterminer si des activités d’influence ont eu lieu, l’absence d’inscription au registre ne permettant pas, en soi, de conclure à l’absence d’intervention.

La Loi sur la représentation d’intérêts : un nouveau cadre proposé

Le rapport propose un nouveau projet de loi fondé sur un changement de paradigme. 

Ce changement se manifeste notamment par la suggestion d’abandonner les termes « lobbyisme » et « lobbyiste », et de les remplacer par les notions plus neutres de « représentation d’intérêts » et de « représentant d’intérêts ». Cette évolution terminologique viserait à reconnaître la légitimité de ces activités tout en favorisant une culture accrue de transparence et de compréhension, en rupture avec un stigmate qui serait historiquement associé au lobbyisme.

La réforme proposée s’articule autour de cinq axes majeurs :

1. Recentrer le champ d’application du régime sur les décisions publiques présentant un intérêt significatif pour les citoyens

Le recentrage proposé repose sur une approche fondée sur la nature, l’objet et l’importance des décisions visées, plutôt que sur des seuils rigides. À cette fin, la réforme prévoit notamment l’abolition des notions de « partie importante » et de « contrepartie », ainsi que l’élargissement du champ d’application à un plus grand nombre d’organisations, y compris certaines entités à but non lucratif.

La nouvelle notion de « représentation d’intérêts » y est définie de manière large, englobant toute communication susceptible d’influencer une décision publique, qu’elle soit directe ou indirecte. Elle inclut également les activités d’organisation de rencontres et les appels au public. 

La notion d’« entité » couvre quant à elle toute organisation ou entreprise, quelle que soit sa forme juridique, ainsi que les personnes physiques agissant à titre de conseil.

2. Améliorer la qualité et l’accessibilité de l’information rendue publique

La réforme introduit un délai maximal de 10 jours pour la divulgation des représentations d’intérêts, accompagné d’une obligation de suivi des activités effectivement réalisées, visant à permettre une surveillance en temps utile par les citoyens, les médias et les institutions publiques. Les délais sont actuellement de 30 ou 60 jours, selon les circonstances. 

Le régime proposé prévoit néanmoins certaines exclusions, notamment pour les communications relevant du « dialogue citoyen », concept nouvellement introduit pour désigner les interactions normales entre citoyens et institutions publiques, telles que les consultations publiques, les pétitions ou les démarches individuelles. 

De plus, certaines représentations seraient exemptées de divulgation pour des motifs de proportionnalité, notamment celles relatives à un contrat ou à un apport financier dont la valeur ou le montant total estimé est inférieur à 25 000 $. 

3. Responsabiliser d’abord les organisations qui sont à l’origine et qui bénéficient des représentations d’intérêts

Le troisième axe opère un déplacement fondamental de la responsabilité juridique vers les entités à l’origine des représentations d’intérêts. 

Contrairement au régime actuel, qui repose principalement sur les individus, la proposition imposerait désormais aux entités qui effectuent des représentations l’obligation de divulgation et la responsabilité des infractions, et ce, peu importe qu’elles agissent pour leur propre compte ou à titre de conseil. Cette approche, se rapprochant d’autres régimes de conformité administrative, viserait à renforcer l’imputabilité des acteurs qui bénéficient des démarches d’influence et à favoriser une culture organisationnelle de conformité.

4. Engager les institutions publiques envers la transparence : prévention, formation, signalement et règles d’après-mandat

Le quatrième axe vise à imposer un fardeau accru de responsabilité aux institutions publiques. 

La réforme proposée prévoit l’imposition d’obligations explicites en matière de gouvernance, notamment l’adoption de politiques internes, la désignation de répondants, la formation des agents publics et la mise en place de mécanismes de signalement. Elle prévoit également des obligations directes pour les titulaires de charge publique, y compris le refus de rencontrer des représentants d’intérêts non inscrits au registre et la participation obligatoire à des formations. 

Par ailleurs, la réforme prévoit aussi, comme instruments complémentaires de transparence, la publication proactive de l’agenda de certains élus, de même que l’instauration d’interdictions étendues s’appliquant tant pendant qu’après l’exercice de leurs fonctions, notamment en matière de conflits d’intérêts et d’utilisation de renseignements confidentiels.

5. Pouvoirs élargis du Commissaire

La réforme proposée introduit également un régime de sanctions administratives pécuniaires, visant à permettre une plus grande intervention du Commissaire, le régime actuel étant limité aux mesures disciplinaires et aux sanctions pénales. 

Elle renforce également le mandat éducatif du Commissaire et prévoit des mécanismes d’évolution continue du régime par voie réglementaire. Le Commissaire verrait ainsi ses pouvoirs élargis en matière de vérification, d’enquête, de réglementation et de diffusion de l’information.

En somme, le rapport du Commissaire propose une refonte substantielle du cadre actuel applicable aux activités d’influence, en remplaçant certains concepts structurants, dont la notion de « partie importante ». 

Les modifications envisagées auraient pour effet d’élargir le champ des activités assujetties, de réduire les délais de divulgation et de redistribuer certaines responsabilités aux entités à l’origine des représentations d’intérêts, tout en renforçant le rôle des institutions publiques et les pouvoirs du Commissaire.

Dans cette optique, les organisations susceptibles d’interagir avec les décideurs publics pourraient être appelées à revoir leurs pratiques internes, notamment en matière de gouvernance, de suivi des communications d’influence et de conformité réglementaire.

Le rapport invite par ailleurs les parlementaires à examiner ces propositions dans le cadre des travaux législatifs à venir, ce qui laisse entrevoir des développements à court ou moyen terme quant à l’évolution du régime applicable au Québec.

Pour en savoir davantage, communiquez avec l’un des auteurs du présent bulletin ou un autre membre de nos groupes Secteur public, crise et conformité et Réglementation.